PPP項目全周期監管過程梳理
隨著國家有關PPP的(de)政(zheng)策連續密集出臺(tai)，PPP模式持續獲得(de)市場(chang)的(de)廣泛關注，未來(lai)國內的(de)PPP項目總(zong)量或超萬億元級別。當前(qian)，各(ge)地PPP項目不斷推出和落地，如何(he)解決政(zheng)府(fu)部門對PPP項目的(de)監管問(wen)題顯(xian)得(de)愈發刻不容緩。
PPP模式的推(tui)出可(ke)加(jia)快轉(zhuan)變(bian)政(zheng)府職能，政(zheng)府作為監(jian)督者，需減(jian)少對微(wei)觀事(shi)務的直接參與，加(jia)強(qiang)市場監(jian)管、績效(xiao)考核等職責。因(yin)此(ci)，在PPP模式的推(tui)廣過程中，政(zheng)府應(ying)逐步建(jian)立(li)起對PPP項目的監(jian)督機(ji)制(zhi)(zhi)，建(jian)立(li)事(shi)前設定績效(xiao)目標、事(shi)中進(jin)行績效(xiao)跟(gen)蹤、事(shi)后進(jin)行績效(xiao)評(ping)價的全生(sheng)命周期(qi)績效(xiao)管理機(ji)制(zhi)(zhi)，優先保障(zhang)公共安全和公共利益。
簡單來(lai)看，PPP項(xiang)目全周期監管主要(yao)包括(kuo)如(ru)下內(nei)容。
項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)公(gong)司(si)(si)設立。在PPP項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)中通常(chang)要(yao)求(qiu)(qiu)中選(xuan)的(de)社會資(zi)本為PPP項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)設立專門(men)的(de)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)公(gong)司(si)(si)，項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)實施(shi)機構應監督中選(xuan)的(de)社會資(zi)本在《PPP項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)合同》約定的(de)期限內在項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)所在地注冊(ce)成立項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)公(gong)司(si)(si)，同時(shi)還(huan)應確(que)保項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)公(gong)司(si)(si)的(de)組織形式、股東出資(zi)比例、經營范圍和期限等均符合《PPP項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)合同》約定。此(ci)外，項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)實施(shi)機構應監督項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)公(gong)司(si)(si)各股東按照約定的(de)進度要(yao)求(qiu)(qiu)足額完(wan)成對項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)公(gong)司(si)(si)的(de)出資(zi)，并有權要(yao)求(qiu)(qiu)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)(mu)公(gong)司(si)(si)提交證明(ming)出資(zi)已(yi)完(wan)成的(de)相(xiang)關文件。
- 一. 項目融資
項目(mu)(mu)實施機(ji)構(gou)(gou)應監督項目(mu)(mu)公(gong)司按照《PPP項目(mu)(mu)合(he)同》約(yue)定(ding)的(de)進度簽(qian)署融(rong)(rong)資(zi)(zi)合(he)同，并(bing)完(wan)成融(rong)(rong)資(zi)(zi)交(jiao)(jiao)割，有權(quan)要求項目(mu)(mu)公(gong)司提交(jiao)(jiao)其與(yu)金融(rong)(rong)機(ji)構(gou)(gou)簽(qian)署的(de)所有融(rong)(rong)資(zi)(zi)文(wen)件和放款憑(ping)證，防止企業債(zhai)務向(xiang)政府轉(zhuan)移。
- 二. 保函
項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)實施(shi)機(ji)構(gou)應在《PPP項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)合(he)同》中(zhong)明確提出對社會資本履(lv)約(yue)(yue)(yue)保(bao)(bao)(bao)證(zheng)的(de)(de)(de)(de)強制(zhi)擔保(bao)(bao)(bao)要求，建(jian)立建(jian)設履(lv)約(yue)(yue)(yue)保(bao)(bao)(bao)函(han)(han)、運營維(wei)護保(bao)(bao)(bao)函(han)(han)和移交(jiao)(jiao)維(wei)修保(bao)(bao)(bao)函(han)(han)組(zu)成的(de)(de)(de)(de)全周期履(lv)約(yue)(yue)(yue)保(bao)(bao)(bao)函(han)(han)體系，并監督項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)公司按(an)照(zhao)《PPP項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)合(he)同》的(de)(de)(de)(de)約(yue)(yue)(yue)定(ding)提交(jiao)(jiao)各項(xiang)(xiang)(xiang)保(bao)(bao)(bao)函(han)(han)，有權按(an)照(zhao)《PPP項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)合(he)同》的(de)(de)(de)(de)約(yue)(yue)(yue)定(ding)針對項(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)公司的(de)(de)(de)(de)違約(yue)(yue)(yue)行為兌(dui)取有關保(bao)(bao)(bao)函(han)(han)的(de)(de)(de)(de)相應金額。
- 三. 工程建(jian)設
工程建設過(guo)程中，項(xiang)目實施機構應加強(qiang)工程進(jin)度和(he)質(zhi)量的全程監督，根據適用法(fa)律對項(xiang)目公司選(xuan)擇勘察機構、設計單(dan)位(wei)(wei)、施工總承包商(shang)、分包商(shang)、設備供應商(shang)和(he)監理公司等(deng)單(dan)位(wei)(wei)的合(he)法(fa)性、合(he)規性和(he)履行(xing)《PPP項(xiang)目合(he)同(tong)》相(xiang)(xiang)關約定的情況(kuang)進(jin)行(xing)審查，并要求項(xiang)目公司將選(xuan)擇上述(shu)相(xiang)(xiang)關單(dan)位(wei)(wei)的招標文件、最終選(xuan)定單(dan)位(wei)(wei)的基本(ben)情況(kuang)、相(xiang)(xiang)關資(zi)質(zhi)和(he)與其簽署的相(xiang)(xiang)關合(he)同(tong)等(deng)復印件提交備案。
項(xiang)目(mu)實(shi)施(shi)(shi)機(ji)構應在項(xiang)目(mu)公(gong)(gong)司(si)完成勘察、初步設(she)(she)計和(he)施(shi)(shi)工圖設(she)(she)計過程(cheng)(cheng)中加強雙方的(de)(de)溝通(tong)，并應要求項(xiang)目(mu)公(gong)(gong)司(si)將通(tong)過相(xiang)關(guan)(guan)職(zhi)能部(bu)門批復的(de)(de)最終成果(guo)文件(jian)和(he)相(xiang)關(guan)(guan)批復等提交(jiao)備案，在工程(cheng)(cheng)建設(she)(she)過程(cheng)(cheng)中要求項(xiang)目(mu)公(gong)(gong)司(si)定(ding)期提交(jiao)工程(cheng)(cheng)進(jin)度報(bao)告和(he)監(jian)理(li)報(bao)告，確保(bao)工程(cheng)(cheng)進(jin)度要求滿足《PPP項(xiang)目(mu)合同》中的(de)(de)相(xiang)關(guan)(guan)約(yue)定(ding)，同時確保(bao)施(shi)(shi)工和(he)設(she)(she)備采(cai)購(gou)的(de)(de)標(biao)準不低于《PPP項(xiang)目(mu)合同》中的(de)(de)相(xiang)關(guan)(guan)約(yue)定(ding)。
項目(mu)實施機(ji)構(gou)（或委派專(zhuan)業(ye)機(ji)構(gou)）應定(ding)期(qi)或非定(ding)期(qi)地在不(bu)影(ying)響建(jian)設進(jin)(jin)度的情況下對項目(mu)工程(cheng)的施工現場進(jin)(jin)行檢查(cha)，強化質量、安全監督。
項目實(shi)施機(ji)構（或委(wei)派專業(ye)機(ji)構）應派代(dai)表參加項目工(gong)程的(de)相(xiang)關(guan)驗收工(gong)作，審(shen)核驗收記錄（報告）、竣工(gong)驗收文件(jian)和(he)竣工(gong)圖紙(zhi)等文件(jian)。
- 四. 項目運營情況
項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)投入運營后，項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)實施機(ji)構應對(dui)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)公司的(de)運營進(jin)行(xing)全程監(jian)督，加強對(dui)公共服務質(zhi)量(liang)和(he)(he)價格的(de)監(jian)管，根據《PPP項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)合(he)同(tong)》約定(ding)，監(jian)督項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)公司履行(xing)合(he)同(tong)義務，定(ding)期(qi)監(jian)測項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)產出績效指標(biao)(biao)，并要(yao)求項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)公司披露(lu)項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)產出的(de)數量(liang)和(he)(he)質(zhi)量(liang)、項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)經營狀況等(deng)信息，確保項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)產出符合(he)行(xing)業技術標(biao)(biao)準(zhun)(zhun)或服務技術規范和(he)(he)《PPP項(xiang)(xiang)(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)合(he)同(tong)》的(de)約定(ding)標(biao)(biao)準(zhun)(zhun)。
項目實(shi)施機構應建立對項目公司運營成本的定期審查制度，加強(qiang)成本監審，并應要求項目公司按期提交按適用(yong)法律(lv)和(he)普遍(bian)認可的中國會計準則(ze)、制度和(he)慣例編制的經審計的年度財務報表。
在(zai)運營過(guo)程中，項目實(shi)施機構還可以(yi)(yi)積極推進第三方評價，對公(gong)共產品和服務的(de)數量、質量以(yi)(yi)及資金使用效率等(deng)(deng)方面進行(xing)綜合(he)評價，并(bing)將評價結果(guo)向社會公(gong)示(shi)，作(zuo)為(wei)價費標準、財政補(bu)貼以(yi)(yi)及合(he)作(zuo)期限(xian)等(deng)(deng)調整的(de)參考依據。
在項目公(gong)司(si)根據《PPP項目合同》的約(yue)定提出價(jia)格調(diao)整申請后，項目實施機(ji)構應組織相關部門(men)或(huo)委托第(di)三方(fang)機(ji)構將績(ji)效(xiao)評(ping)價(jia)結果作為重要依據對項目公(gong)司(si)的申請進行核定和報批。
項目(mu)實(shi)施(shi)機構還(huan)應監督項目(mu)公司完善(shan)和落實(shi)各(ge)類應急預(yu)案，在(zai)發生(sheng)危(wei)及或可能危(wei)及公共(gong)(gong)利益、公共(gong)(gong)安(an)全等緊(jin)急情(qing)況時，政府可采取(qu)應急管(guan)制措施(shi)。
- 五. 項目公司的行為監管
《PPP項(xiang)目(mu)(mu)合同》中除(chu)應規(gui)定項(xiang)目(mu)(mu)公司的(de)績效監測(ce)和質量控(kong)制等(deng)義務外，還應保證政府方合理(li)的(de)監督權和介(jie)入權，以(yi)加強對項(xiang)目(mu)(mu)公司的(de)行為管理(li)。
項(xiang)(xiang)目(mu)實施(shi)機構應監(jian)督項(xiang)(xiang)目(mu)公(gong)司(si)在(zai)(zai)履行(xing)《PPP項(xiang)(xiang)目(mu)合同(tong)》期(qi)限內的(de)重(zhong)要行(xing)為(wei)(wei)，要求(qiu)項(xiang)(xiang)目(mu)公(gong)司(si)在(zai)(zai)計劃開(kai)展股權(quan)變更、抵押(ya)或質押(ya)等行(xing)為(wei)(wei)前向其提交報(bao)告，待項(xiang)(xiang)目(mu)實施(shi)機構作(zuo)出明確(que)回復后方可(ke)展開(kai)相關行(xing)為(wei)(wei)。
若項目(mu)(mu)公(gong)司擅自做出法(fa)律、法(fa)規禁止的行為或(huo)違反(fan)《PPP項目(mu)(mu)合同》約定的有(you)關行為，比(bi)如擅自轉(zhuan)讓、出租特許經營權和擅自停業(ye)、歇(xie)業(ye)，有(you)嚴重影響到(dao)社會(hui)公(gong)共利益和安全等行為，項目(mu)(mu)實施(shi)機構(gou)應(ying)對其(qi)實施(shi)臨時接管，同時確(que)保臨時接管期間項目(mu)(mu)的正常運轉(zhuan)和公(gong)共服務的正常提供。
- 六. 中期評估
項目實(shi)施(shi)機構（可委托第三方專業機構和專家）應每3~5年對項目進行中期評(ping)估(gu)，重點分析項目運(yun)行狀況和項目合(he)同(tong)的合(he)規性(xing)、適應性(xing)和合(he)理性(xing)，及時評(ping)估(gu)已發(fa)現(xian)問題的風險(xian)，制訂應對措施(shi)。
- 七. 移交后的績效評價
項(xiang)目(mu)(mu)移(yi)交完(wan)成后，項(xiang)目(mu)(mu)實施機(ji)(ji)構(gou)(gou)（可(ke)(ke)聘(pin)請第三(san)方專業機(ji)(ji)構(gou)(gou)）應(ying)牽頭并(bing)組(zu)織其他相關部(bu)門對項(xiang)目(mu)(mu)產出(chu)、成本效(xiao)益(yi)、公眾滿意度、監管成效(xiao)、可(ke)(ke)持續(xu)性、政府和(he)社會資本合作模式應(ying)用(yong)等進行績效(xiao)評價，評價結果作為完(wan)善PPP模式制度體(ti)系的(de)參考依據(ju)。